Manuel Nabais Ramos vient d’éditer chez l’Harmattan un nouvel ouvrage sur «La gouvernance du territoire national au Portugal, XIX et XXI siècles», après avoir publié un ouvrage sur «Le Gouverneur civil au Portugal». Désigné par Prefeito lors de sa mise en place, il trouve son inspiration et modèle dans le Préfet français.
Manuel Nabais Ramos est docteur en Droit public, par l’Université Montesquieu Bordeaux IV, docteur en Histoire contemporaine par l’Université Montaigne Bordeaux III, diplômé de l’Institut d’Études Politiques de Bordeaux en Théorie des Relations Internationales et de l’Institut Français de Gestion. Il est ancien auditeur de l’École Nationale d’Administration, cycle Horizon Europe et de l’Institut des Hautes Études de la Défense Nationale à Paris.
S’il a mis en exergue, dès 2004, le besoin de supprimer les Gouverneurs civils dans les 18 districts portugais, ce qui fut fait en juin 2011, il préconise l’instauration d’un schéma administratif et politique avec cinq représentants régionaux de l’État à l’échelon régional.
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Comment définir la gouvernance du territoire national au Portugal durant plus de deux siècles ?
La gouvernance du territoire national au Portugal est une source constante et légitime d’interrogations sociétales, qu’elles soient administratives, fiscales ou/et politiques. Elle se place dans une pensée de l’État, et de sa représentation physique, par les Prefeitos ou Gouverneurs civils, mais aussi dans la pensée de sa théorie chère à Ibn Khaldun.
Depuis 1835, avec la création du district en tant que nouvelle division administrative du territoire, afin de doter le pouvoir royal d’une réelle structure administrative et politique à l’échelon local, le Portugal a été confronté à des tentatives plus ou moins heureuses d’administration de son territoire. Les codes administratifs successifs, révisés ou adoptés quasiment à chaque alternance politique, avant l’avènement de l’État nouveau et la Constitution politique de 1933, n’ont pas bouleversé fondamentalement le schéma de 1835. Après la transition démocratique qui suivit la Révolution des Œillets de 1974, et avec l’adoption de la Constitution de la République Portugaise de 1976, l’organisation administrative et politique du territoire a été maintenue de façon très ambiguë durant près de quatre décennies.
La non-application de la loi-cadre de 1991, relative aux Régions administratives et l’échec du référendum du 8 novembre 1998 sur la régionalisation administrative du territoire, ont été deux rendez-vous manqués. La loi organique du 30 novembre 2011 disposa finalement que le gouverneur civil était supprimé. Pour autant, Le Conseil de Concertation Territorial en tant que vecteur d’articulations des politiques générales de développement régional est un acte administratif et politique majeur, mais incomplet.
Existe-t-il une différence entre les Régions Autonomes et le Portugal continental ?
Dans les Régions Autonomes, des Açores et de Madère, la présence du représentant de la République est une particularité administrative et politique. Dans le territoire continental, entre décentralisation et déconcentration, la création d’un Prefeito régional représentant l’État dans les régions administratives, doit être admise comme une priorité efficiente. La gestion administrative et politique efficiente future gouvernance du territoire national passe par cette institution de transmission garante de la cohésion et la consolidation de l’État.
Vous engagez le début de votre étude à 1820. Pourquoi ?
Je vais répondre à votre question mais avant cela il convient de prendre en compte que faire l’histoire de la division politique et administrative c’est analyser les relations entre le pouvoir et le territoire national. Mais, c’est également établir une corrélation entre ces deux réalités ayant une histoire spécifique ; si cette idée est banale pour le pouvoir, elle l’est moins pour l’espace. L’année 1820 est essentielle car, avec la Révolution libérale de 1820 et ses conséquences, le Portugal entre dans l’ère constitutionnelle.
La division politique de l’espace est également un instrument de pouvoir, un instrument politique, qui sert autant pour l’organisation du pouvoir de certains groupes sociaux, que pour la mise à l’écart d’autres groupes. Ainsi, chaque groupe social détient, conformément aux caractéristiques de son organisation, la capacité de gérer certains secteurs, techniques, sociaux, économiques, alors que d’autres lui échappent. Une telle perspective est valable pour la structure politique qui s’applique à l’espace. La technologie politique exigée pour l’organisation de vastes territoires n’est pas, par exemple, à la portée des groupes sociaux qui exercent, sans trop de difficultés, le pouvoir sur de petites surfaces. Cela est important pour comprendre l’influence de la dimension des circonscriptions politiques sur la répartition du pouvoir politique, et le caractère fonctionnel que sa transformation peut revêtir dans la lutte pour le pouvoir. L’organisation contemporaine de l’espace politique, donc du territoire, apparaît comme régie par des normes rationnelles et objectives.
Le pouvoir ne se pratique pas dans le vide d’où la nécessité de disposer de moyens financiers et humains. L’impact d’un projet de conquête du pouvoir peut se mesurer sur le plan de la disponibilité des moyens humains permettant de le mener à terme. Il faut donc essayer de percevoir quelle corrélation il y a entre le politique et l’influence qu’il exerce. Ce concept s’inscrit dans une relation tridimensionnelle où s’intègrent l’espace, la société et le temps. La structuration et la mutation des espaces dans leurs fragmentations administratives découlent de cette symbiose. Mais de quels espaces parlons-nous ?
Nous abordons dans ce travail une réflexion générale qui prend pour cadre des concepts administratifs, législatifs et politiques. Ceux-ci ne résument donc pas les autres divisions de l’espace agricole, ecclésiastique, militaire, ou policier, par exemple, quand bien même nous y faisons allusion. Mais la réflexion intègre un schéma global, commun à tous, puisqu’il s’étend à l’ensemble du territoire national, et qu’il concerne par là même toute la population. Définir l’espace, et les espaces, ainsi que leurs divisions, selon les acceptions des Codes administratifs successifs ; tenter d’en connaître les diverses articulations ; chercher à lire l’influence de l’individu sur son environnement par le vote aux élections municipales, législatives, présidentielles, mais aussi par la construction de son habitat, par l’agriculture ; essayer de comprendre l’ascendant des édiles locaux et leurs rapports avec le gouverneur civil : voilà quelques-uns des thèmes que nous abordons. Dans la diversité de la définition du concept «espace», nous constatons qu’il existe plusieurs perceptions. Il est indéniable que l’espace administratif qui nous intéresse ici n’est pas figé et, en cela, il participe des dynamiques que nous venons de décrire et de mutations des espaces.
Au Portugal, les procédures législatives successives, adoptées ou proposées en vue d’aboutir aux reconfigurations administratives du territoire, surtout après la chute de l’État Nouveau, le 25 avril 1974, et l’adhésion à la Communauté européenne en 1986, constituent, au sein de l’espace-Nation, le vecteur principal à partir duquel doivent se concrétiser les programmes de développement. Au niveau régional, le travail réalisé par les Commissions de coordination régionale est indéniable et les aides de l’Union européenne participent aussi au remodelage des nombreuses découpes du territoire.
En limitant sciemment, notre étude à l’espace continental portugais et en tentant de suivre les répercussions des divers changements dans le district de Guarda, nous gardons à l’esprit les évolutions des espaces et leurs mutations qui s’inscrivent dans le contexte des prises de position politiques et ecclésiastiques de la même époque tant au plan régional qu’au niveau national.
Mouzinho da Silveira a travaillé aux soubassements de la représentation locale du pouvoir central. Certains sont-ils encore en vigueur ?
Le Portugal est sans conteste l’un des premiers pays d’Europe a acquérir sa configuration territoriale actuelle.
L’intervention de l’État, et celle de sa bureaucratie, ne sont pas au XVIIIe siècle égales sur tout le territoire national. Elles peuvent être compensées par les pouvoirs seigneuriaux, et/ou corporatifs (riches propriétaires fonciers, professions libérales, ecclésiastiques), avec des zones d’influence différentes selon l’espace local, et selon les personnes. Les carences de la centralisation politique permettent à des notables locaux d’accaparer une part des pouvoirs ainsi laissés en déshérence. Cet arrangement tacite, qui préserve les liens entre le pouvoir royal et les édiles, ne peut se comprendre que si nous considérons la globalité du système administratif alors en place. Mais le marquis de Pombal cherchera à briser ces pouvoirs locaux qui diminuaient, selon lui, le pouvoir royal.
Il y a une phase décisive dans la restructuration de la gestion du pays, entre le renforcement des pouvoirs et des contrôles de l’État au milieu du XVIIIe siècle, et l’arrivée du grand ordonnateur de la décennie 1830-1840 : José Xavier Mouzinho da Silveira. Il a été le véritable maître d’œuvre du bouleversement en profondeur des structures administratives des espaces et du pouvoir central. Mouzinho da Silveira a entamé une démarche d’uniformisation et de renforcement du pouvoir local. Le pouvoir central exerce ainsi un meilleur contrôle sur la gestion administrative du territoire.
L’articulation des espaces et des pouvoirs centraux et locaux à l’époque contemporaine, prend, dès lors, un appui sur la structuration spatiale de l’État opérée par les révolutionnaires issus du mouvement libéral.
Les collectivités locales actuelles sont agencées en Concelhos, issus de l’époque de la reconquête des territoires occupés par les Maures. Cette période était caractérisée par de constantes guérillas, maintenues et dirigées par le monarque et ses vassaux, en vue de propager la chrétienté. Cela fait qu’ils n’ont guère eu le temps de s’occuper des problèmes quotidiens découlant de la gestion des espaces et de leurs populations.
La confrontation entre les institutions territoriales de l’Ancien Régime et les principes constitutionnels issus du mouvement libéral souligne l’opposition entre les deux systèmes, antagonistes dans l’administration des espaces : décentralisation dans le premier cas et centralisation dans le second. Le schéma de la structure administrative de l’Ancien Régime ne s’adapte donc pas aux préceptes d’un État libéral. Sous l’Ancien Régime la légitimité du pouvoir local revenait à l’oligarchie terrienne et au clergé qui étaient les deux classes dominantes.
L’exercice local du pouvoir passe par une ingérence des caciques dans la gestion de l’administration municipale traditionnelle, dont la base décisionnaire est essentiellement familiale et repose sur le népotisme. La fonction première des caciques consiste à faire appliquer les actes royaux et à favoriser l’expansion des intérêts du Concelho, voire les leurs de manière détournée. Les principes énoncés dans les décrets du 16 mai 1832 vont venir bouleverser cette structuration.
Les bases générales de l’organisation administrative moderne au Portugal sont issues des textes législatifs du 16 mai 1832, décrets n°22, 23 et 24, largement influencés par la législation française instaurée après la Révolution de 1789. La législation portugaise de 1832 se veut uniforme et géométrique, comme le canevas français. Dès 1835, on procède à une adaptation, plus ou moins bien réussie, du schéma administratif et législatif français. Mais le Portugal ne connaît pas la même stabilité en matière de législation administrative que la France.
Et le rôle des édiles locaux et du caciquisme ?
Les Gouvernements successifs des premiers temps du libéralisme ont eu à cœur de redéfinir les maillages administratifs du territoire pour mieux en contrôler le fonctionnement et faire appliquer les directives de l’État. Que l’on se place dans une perspective de centralisation ou de décentralisation, le souhait logique du pouvoir demeure la mise en pratique des programmes politiques nationaux à l’échelon local. Les alternances répétées, qui reflètent l’instabilité des gouvernements, engendrent indirectement une suite de Codes administratifs dont l’application réelle reste parfois en suspens.
Le souci de ne pas bouleverser en profondeur la charpente administrative issue du décret n° 22 du 16 mai 1832 reste cependant une constante. On craint notamment de toucher aux rouages les plus représentatifs, le district ou le Concelho, selon les époques, et quels que soient les gouvernements ou régimes politiques. Ceci dit, dans les structures administratives, le rôle des édiles dans l’administration des espaces, les composantes de l’administration du territoire ont quasiment toujours été des éléments de contrôle de la population et de sauvegarde de l’espace national. Les diverses orientations gouvernementales en la matière, qu’elles soient de nature décentralisatrice ou davantage axées sur la stricte application des directives de l’État, ont suscité des mouvements conflictuels non seulement au niveau national, mais également, et surtout, à l’échelon local. Nous verrons quels rôles ont joué les caciques et quelles furent les conséquences de leur influence, à la base et au sommet de la pyramide de l’organisation territoriale.
Ils constituent, depuis le XIXe, siècle, les quatre piliers sur lesquels repose la configuration administrative du pays. Nous tenterons d’en analyser les articulations, de saisir comment se transmettent les directives du pouvoir central vers la base et quels en sont les outils législatifs et politiques. Il sera aussi intéressant de comprendre le mécanisme contraire, celui qui permet au Concelho de faire part de ses doléances au représentant de l’État dans le district, le gouverneur civil, ou d’agir directement au plan national. Cela est d’autant plus important que l’on constate une accentuation progressive des prérogatives du Concelho au fil du temps.
De même, il est indispensable de comprendre comment s’est ordonnée cette organisation en concelhos sans bouleverser les fondements de la cohérence nationale, ni remettre en cause le principe de l’État hérité de l’Ancien Régime et réaffirmé par le mouvement libéral du XIXe siècle. Les mutations ultérieures sont autant de réactions contre l’inadaptation à la situation actuelle d’un système hérité du XIXe siècle et de décennies d’autoritarisme.
Quelles furent les conséquences après l’instauration de la Première République portugaise le 5 octobre 1910 ?
L’étude des Codes administratifs proposés, ou réellement instaurés, et celle de l’influence des concelhos dans les divers schémas de configuration des espaces, laissent entrevoir une extension des attributions octroyées aux municipalités, mais uniquement lors des phases de décentralisation du pouvoir central. L’instauration de la Première République portugaise (1910) semble un moment essentiel dans le processus qui vise à accorder davantage d’autonomie aux concelhos.
Les bouleversements résultant de ces deux régimes politiques n’ont pas profondément remis en cause les grandes lignes de la configuration administrative du territoire national. La Première République tend cependant à accorder plus d’autonomie aux organisations locales et notamment plus de pouvoirs aux concelhos, alors qu’a contrario l’État Nouveau renforce son autorité en mettant en place, dès décembre 1936, une armature administrative centralisée qui laisse peu de place aux expressions locales. Les réformes se raréfient sensiblement après le soulèvement militaire de mai 1926, puis avec l’instauration de l’État Nouveau (1933). Avec la fracture démocratique qui survient le 25 avril 1974 il y a une remise en cause du schéma administratif de l’espace portugais.
La démocratie, l’adhésion à l’Union européenne, l’ouverture des frontières sont autant de nouveautés qui s’inscrivent dans une volonté d’enracinement de la démocratie locale, à l’exemple des cantons suisses et des États fédérés.
Dans «La gouvernance du territoire national» comment définir la notion de territoire et celle de Nation ?
Effectivement, dans une perception plus vaste, la notion de territoire national et idée de Nation, il nous faut comprendre comment cette identification Nation-territoire a pris corps. La notion qu’en donne le droit international n’est pas sans intérêt, même si le territoire observé par le juriste n’est pas toujours celui du politiste, de l’historien et du géographe. Le juriste ne conteste pas les jugements pertinents de la science politique sur la crise de l’État, et sur les problèmes que cela engendre par extension sur le territoire.
En droit international, l’État et le territoire sont étroitement liés car ils représentent l’élément fondateur de la société internationale. Le juriste n’oublie pas la finalité de sa discipline, d’autant que depuis quelque trois siècles la société internationale repose sur l’État, lequel prend un sens particulier au plan des relations internationales.
L’État souverain qui trouve son entier accomplissement dans le principe de l’État-Nation connaît aujourd’hui quelques soubresauts. La mondialisation de l’économie, la croissance exponentielle des flux émanant des marchés financiers et l’émergence de superpuissances, non seulement en Occident, mais aussi en Asie, tout cela pousse les États à se regrouper et à s’organiser. L’adhésion de l’Espagne et du Portugal à la Communauté économique européenne le 1er janvier 1986 se place dans la logique de la remise en cause, au moins relative, du concept de souveraineté. Ainsi, la délimitation d’une frontière qui définit extérieurement l’espace économique communautaire fait surgir de nouveaux rapports entre les États membres ; des régions incluses dans des pays différents, mais géographiquement proches, peuvent découvrir de nouvelles solidarités au niveau des zones frontalières, par exemple. Pour l’instant, les relations entre les concelhos du district de Guarda et leurs voisins espagnols ne peuvent pas être incluses dans ce processus : nous essaierons d’en expliquer les raisons.
Quelles sont les principales étapes et articulations dans cette gouvernance ?
Nous devons considérer que dans la problématique d’ensemble, il s’agit de comprendre comment s’organise au fil des XIXe XXe et début du XXIe siècles la gouvernance administrative et politique du territoire portugais. Les cinq grands volets de cette étude s’articulent donc de la façon suivante : la loi, l’usage qui en est fait, la dialectique du local, la place de la région et, la représentation administrative et politique de l’État central à ce niveau régional.
C’est l’espace national qui est avant tout, pour le législateur, un espace sacré, dans la mesure où il rassemble une même communauté d’individus. Si la pratique de l’espace administré de 1820 à 1974 constitue une période extrêmement intéressante d’analyses, le Portugal évolue depuis le 25 avril 1974, vers une démocratie municipaliste. Mais, on doit prendre en considération la nouvelle configuration administrative du territoire qui intègre le souhait de régionaliser inscrit dans la Constitution portugaise de 1976, selon un processus finalement remis en cause par les résultats du référendum du 8 novembre 1998 et le long cheminement qui a conduit aux décrets-loi du 26 mai 2023.
Il n’est pas certain que le problème d’ensemble soit désormais résolu. Des évolutions possibles sont d’autant plus nécessaires qu’elles contribueront, de facto et de jure, à harmoniser la pratique des politiques nationales, régionales et locales.
Avez-vous un autre ouvrage de prévu ?
Effectivement. Cela concerne une biographie, dont la rédaction et recherches sont bien engagées, sur Aristides de Sousa Mendes do Amaral e Abranches.
