Un citoyen français peut aujourd’hui se présenter aux élections municipales au Portugal et devenir Maire, alors qu’à l’inverse un citoyen portugais résidant en France, bien qu’il puisse voter et être élu Conseiller municipal, ne pourra jamais devenir Maire ni Adjoint au Maire tant qu’il ne possède pas la nationalité française.
Comment expliquer une telle différence alors que les deux pays appartiennent à l’Union européenne et appliquent tous deux l’article 22 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi que la Directive 94/80/CE ?
Cette situation révèle une véritable asymétrie entre la France et le Portugal.
Si le droit européen garantit le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales aux citoyens européens résidant dans un autre État membre, chaque État conserve néanmoins une certaine liberté pour réserver certaines fonctions à ses propres ressortissants. Dès lors, pourquoi la France a-t-elle fait ce choix alors que le Portugal a décidé de ne pas réserver les fonctions de maire à ses nationaux ?
Une citoyenneté européenne qui garantit le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales
Le 7 février 1992 est signé le Traité de Maastricht, qui entre en vigueur le 1er novembre 1993. Le Traité sur l’Union européenne a permis la création de l’article 19.
Après la signature du Traité de Lisboa du 13 décembre 2007, cet article 19 est devenu l’article 22 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
L’article 22 prévoit que «Tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État».
Autrement dit, lorsqu’un citoyen de l’Union européenne réside dans un autre État membre, il dispose du droit de voter et d’être candidat aux élections municipales dans cet État, dans les mêmes conditions que les citoyens de ce pays.
Ce principe est renforcé par la Directive 94/80/CE du Conseil du 19 décembre 1994, qui fixe les modalités d’exercice du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils n’ont pas la nationalité. Cette directive met en œuvre l’ancien article 19 et concrétise la citoyenneté européenne en garantissant à tout citoyen européen vivant dans un autre État membre le droit de vote local ainsi que le droit d’éligibilité aux élections municipales.
Cependant, on observe une certaine asymétrie. En effet, un Français qui ne possède pas la nationalité portugaise peut se présenter aux élections municipales au Portugal et accéder au poste de Maire. À l’inverse, un Portugais qui ne dispose pas de la nationalité française ne peut pas devenir Maire en France.
Cette différence peut surprendre.
Pourtant, en droit, elle est parfaitement légale. En effet, si l’on se réfère à la Directive 94/80/CE, et plus particulièrement à son article 5, celle-ci prévoit que les États membres peuvent réserver certaines fonctions exécutives locales à leurs propres ressortissants. Elle dispose ainsi que les États membres peuvent prévoir que seuls leurs nationaux sont éligibles aux fonctions de Chef, d’Adjoint ou encore de Membre de l’organe exécutif d’une collectivité locale. Concrètement, cela signifie que l’Union européenne garantit à un citoyen d’un autre État membre le droit d’être candidat aux élections municipales, mais laisse à chaque État la possibilité de décider si les fonctions exécutives de la commune, comme celles de Maire, d’Adjoint ou de Membre de l’exécutif, seront ou non réservées à ses propres nationaux. Chaque État membre de l’Union européenne est donc libre, s’il le souhaite, de prévoir dans sa législation que certaines fonctions dirigeantes d’une collectivité locale de base ne pourront être exercées que par ses propres ressortissants.
La France, une exception : pourquoi un Portugais ne peut-il pas devenir Maire en France ?
La France constitue un cas très particulier au sein de l’Union européenne. En effet, un citoyen portugais qui possède uniquement la nationalité portugaise et qui réside en France bénéficie, en vertu de l’article 22 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ainsi que de la Directive 94/80/CE, peut s’inscrire sur les listes électorales municipales, voter aux élections municipales et se présenter comme candidat.
S’il est élu, il peut devenir Conseiller municipal, siéger au Conseil municipal et participer aux délibérations et aux votes comme les autres Conseillers municipaux.
Cependant, lorsque le Conseil municipal procède à l’élection du Maire et des Adjoints, ce citoyen portugais ne peut pas être choisi pour exercer ces fonctions. Ainsi, un Portugais qui ne possède pas la nationalité française peut être Conseiller municipal, mais il ne peut pas devenir Maire ni Adjoint au maire.
Cette situation s’explique par le fait que la France a fait usage de la possibilité offerte par l’article 5 § 3 de la Directive européenne 94/80/CE, qui autorise les États membres à réserver certaines fonctions exécutives locales à leurs propres ressortissants.
Cette limitation est expressément prévue dans le droit français.
L’article LO 2122-4-1 du Code général des collectivités territoriales dispose ainsi : «Le Conseiller municipal qui n’a pas la nationalité française ne peut être élu Maire ou Adjoint, ni en exercer même temporairement les fonctions».
Autrement dit, cette disposition n’interdit pas à un citoyen portugais d’être candidat aux élections municipales. Elle prévoit simplement qu’une fois élu Conseiller municipal, il ne pourra pas être élu Maire ou Adjoint au Maire.
Cette règle trouve son origine dans la Constitution française elle-même.
En effet, lors de la ratification du Traité de Maastricht, l’article 88-3 a été ajouté à la Constitution. Celui-ci prévoit que les citoyens de l’Union européenne résidant en France peuvent bénéficier du droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales, mais qu’ils ne peuvent exercer les fonctions de Maire ou d’Adjoint. L’article 88-3 dispose : «Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l’Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l’Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de Maire ou d’Adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l’élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d’application du présent article».
Afin de mettre en œuvre cet article constitutionnel et de transposer la Directive 94/80/CE du 19 décembre 1994, la Loi organique n°98-404 du 25 mai 1998 a été adoptée. Cette loi organique a ensuite créé l’article LO 227-1 du code électoral, qui prévoit : «Les citoyens de l’Union européenne résidant en France, autres que les citoyens français, peuvent participer à l’élection des Conseillers municipaux dans les mêmes conditions que les électeurs français, sous réserve des dispositions de la présente section». Cette disposition montre clairement qu’un Portugais qui ne possède pas la nationalité française peut participer à l’élection des Conseillers municipaux et être lui-même élu Conseiller municipal. Il est donc parfaitement légal qu’un Portugais qui ne possède pas la nationalité française ne puisse pas devenir Maire en France.
Mais pourquoi la France a-t-elle fait ce choix ? Pourquoi a-t-elle décidé de construire son droit de cette manière alors que d’autres États membres ont choisi une voie différente ?
Plusieurs raisons permettent d’expliquer cette particularité française
En France, le Maire n’est pas seulement un élu local chargé de gérer les affaires de la commune. Il exerce également un certain nombre de fonctions au nom de l’État. Le Maire est le seul exécutif local habilité par la Loi à agir au nom de l’État. Il est à la fois officier d’état civil et officier de police judiciaire, sous l’autorité du procureur de la République. Lorsqu’il agit au nom de l’État, le Maire intervient sous le contrôle de l’autorité administrative, représentée notamment par le Préfet ou le sous-Préfet, ou sous le contrôle de l’autorité judiciaire, représentée par le procureur de la République. Les décisions prises dans ce cadre engagent la responsabilité de l’État et non celle de la commune.
Le Maire et ses Adjoints sont également officiers d’état civil. À ce titre, ils reçoivent les déclarations de naissance et les reconnaissances d’enfants, célèbrent les mariages, enregistrent les pactes civils de solidarité (PACS), dressent les actes de décès et assurent la mise à jour des actes d’état civil en fonction des événements modifiant l’état ou la capacité des personnes. L’ensemble de ces missions est exercé au nom de l’État. Ainsi, la raison principale de cette exception française ne réside pas dans le fait que le maire participe indirectement à l’élection des sénateurs. Le véritable élément déterminant est que le maire exerce des compétences qui relèvent directement de l’État.
À l’inverse, les Conseillers municipaux, bien qu’ils participent aux délibérations du Conseil municipal, n’exercent pas directement les fonctions de l’État et ne signent pas les actes d’état civil. C’est pourquoi un citoyen portugais peut être conseiller municipal en France, mais ne peut pas devenir Maire ou Adjoint au Maire tant qu’il ne possède pas la nationalité française.
Le rôle des grands électeurs : une explication souvent avancée, mais qui n’est pas la principale
On pense généralement que cette différence s’explique par le rôle des grands électeurs et par le fait que les maires participent indirectement à l’élection des sénateurs.
Pourtant, en réalité, cette explication n’est pas la principale.
Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect par un collège d’électeurs sénatoriaux, communément appelés «grands électeurs».
Ce collège électoral est composé des Députés et des Sénateurs, des Conseillers régionaux élus dans la Région, des Conseillers départementaux ainsi que des Délégués des Conseils municipaux. Ces derniers représentent environ 95 % des quelque 162.000 grands électeurs. Les Maires et les Conseillers municipaux entretiennent ainsi un lien particulier avec le Sénat. Les Délégués des Conseils municipaux doivent obligatoirement avoir la nationalité française et être inscrits sur la liste électorale de la commune concernée.
Par conséquent, lorsqu’un citoyen européen non français ne peut pas devenir Maire en France, il ne peut pas non plus participer, en cette qualité, au collège électoral sénatorial. Cette conséquence est d’ailleurs explicitement mentionnée par l’article 88-3 de la Constitution. Cependant, cette explication ne permet pas à elle seule de justifier l’interdiction faite aux citoyens européens non français d’exercer les fonctions de maire. En effet, les Conseillers municipaux font eux aussi partie du système des grands électeurs. Pourtant, les citoyens européens peuvent devenir Conseillers municipaux.
Le code électoral prévoit néanmoins certaines limitations. L’article LO 286-1 dispose que «Les Conseillers municipaux et les membres du Conseil de Paris qui n’ont pas la nationalité française ne peuvent ni être membres à un titre quelconque du collège électoral sénatorial ni participer à l’élection à ce collège de délégués, de délégués supplémentaires et de suppléants». L’article LO 286-2 ajoute : «Dans les communes dont tous les Conseillers municipaux sont délégués de droit, les Conseillers municipaux qui n’ont pas la nationalité française sont remplacés au collège électoral des Sénateurs et lors de la désignation des délégués supplémentaires et suppléants par les candidats français venant immédiatement après le dernier candidat élu de la liste sur laquelle ils se sont présentés à l’élection municipale».
Ainsi, même lorsqu’un Portugais est élu Conseiller municipal, il ne participe pas à l’élection des Sénateurs. Il est remplacé dans le collège électoral sénatorial par un candidat français.
Dès lors, la question des grands électeurs n’est pas la véritable raison expliquant pourquoi un citoyen européen non français ne peut pas devenir Maire.
À l’inverse, pourquoi un Français peut-il devenir Maire au Portugal ?
À ce stade, une question se pose naturellement : si un Portugais ne peut pas devenir Maire en France sans posséder la nationalité française, pourquoi un Français résidant au Portugal peut-il, lui, accéder à la fonction de maire sans posséder la nationalité portugaise ?
C’est précisément ce qui constitue l’une des principales différences entre les deux pays. En effet, contrairement à la France, le Portugal n’a pas fait le choix de réserver les fonctions de Maire à ses seuls ressortissants. Le droit portugais repose sur une combinaison de règles constitutionnelles, de règles électorales internes et de dispositions issues du droit de l’Union européenne qui permettent aux citoyens européens résidant au Portugal de participer pleinement à la vie politique locale.
Le principe fondamental est posé par la Constitution de la République portugaise. L’article 15 prévoit que «La loi peut accorder, dans des conditions de réciprocité, aux ressortissants des pays de langue portugaise résidant au Portugal, sous réserve de l’existence d’une convention internationale, ainsi qu’aux ressortissants étrangers résidant au Portugal, le droit de vote et d’éligibilité aux organes des collectivités locales». Cette disposition ouvre ainsi la possibilité pour les citoyens étrangers résidant au Portugal d’accéder à certaines fonctions électives locales.
Cette ouverture constitutionnelle est ensuite concrétisée par le droit électoral portugais. Les règles relatives aux élections locales précisent que les citoyens de l’Union européenne résidant au Portugal peuvent être électeurs et candidats, à condition notamment d’être inscrits sur les listes électorales locales. Ainsi, un citoyen français résidant au Portugal est juridiquement assimilé à un électeur et à un candidat potentiel aux élections locales portugaises.
Le droit de l’Union européenne vient renforcer ce mécanisme. L’article 22 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne reconnaît à tout citoyen de l’Union résidant dans un autre État membre le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans les mêmes conditions que les ressortissants nationaux. Le Portugal applique donc ce principe en ouvrant ses élections locales aux citoyens européens résidents.
Il est également important de comprendre que le poste de Maire au Portugal correspond juridiquement à la fonction de Président de la Câmara Municipal, c’est-à-dire de Président de l’organe exécutif municipal.
Le droit portugais impose néanmoins certaines conditions. Le citoyen européen doit résider effectivement au Portugal et être inscrit sur le recensement électoral portugais. Sans cette inscription, il ne peut ni voter ni être candidat.
Cette différence apparaît également dans les textes. La Constitution portugaise prévoit : «La loi peut accorder, dans des conditions de réciprocité, aux citoyens des États membres de l’Union européenne résidant au Portugal le droit de vote et d’éligibilité aux organes des collectivités locales».
Cette règle est ensuite reprise par la loi électorale des collectivités locales, qui dispose : «Ont le droit d’être élus (…) les citoyens des États membres de l’Union européenne».
Autrement dit, les citoyens des États membres de l’Union européenne disposent de la capacité électorale passive, c’est-à-dire du droit d’être candidats. Ainsi, un citoyen français résidant au Portugal et inscrit sur les listes électorales locales peut légalement être candidat aux élections municipales et, si la liste qu’il conduit remporte l’élection, devenir Président de la Câmara Municipal, autrement dit Maire.
Aucune disposition du droit portugais ne réserve cette fonction aux seuls citoyens portugais. C’est précisément ce qui distingue aujourd’hui le Portugal de la France.
Une asymétrie injuste ? La réponse de Paulo Marques
Nous avons posé la question à Paulo Marques : «Un ressortissant d’un État membre de l’Union européenne, comme un Portugais résidant en France, peut voter aux élections municipales et être élu Conseiller municipal. En revanche, il ne peut pas devenir Maire ni Adjoint au Maire. Trouvez-vous cette situation normale et juste sachant qu’à l’inverse un Français résidant au Portugal peut se présenter aux fonctions de Maire ? Cette différence ne vous semble-t-elle pas constituer une forme d’asymétrie entre les deux pays ?»
«Non. En fait, il faudrait que le Portugal crée le Sénat et comme le Portugal n’a qu’une chambre et la France en a deux, donc il faut les distinguer. Un Français sans nationalité portugaise au Portugal ne peut pas voter pour les Députés. Donc en fait, c’est la même chose. Un ressortissant européen sans nationalité française ne peut pas élire un Député et, de ce fait, ne peut pas participer à l’élection de l’autre chambre parlementaire qui est le Sénat. Beaucoup de ces ressortissants portugais, lorsqu’ils entrent en politique, peuvent être élus Conseillers municipaux sans nationalité française puis demandent la nationalité française. C’est déjà arrivé. Au cours de leur mandat, après avoir obtenu la nationalité française, ils peuvent ensuite devenir Adjoints au Maire»
Dans cette perspective, la situation française serait davantage liée à son architecture institutionnelle qu’à une volonté d’exclure les citoyens européens des responsabilités locales. Il n’en demeure pas moins qu’en pratique, les conséquences sont différentes. Aujourd’hui, un citoyen portugais qui réside en France peut participer activement à la vie démocratique locale, être élu Conseiller municipal et siéger au sein d’un Conseil municipal. Toutefois, tant qu’il ne possède pas la nationalité française, il ne pourra pas accéder aux fonctions exécutives de Maire ou d’Adjoint. À l’inverse, un citoyen français résidant au Portugal peut accéder à la fonction équivalente de Maire sans devoir obtenir la nationalité portugaise.
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Sources :
Le Maire, officier d’état civil | Collectivités Locales
Article 88-3 – Constitution du 4 octobre 1958 – Légifrance
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Citoyens étrangers résidant au Portugal
Portugal / Constitution of the Portuguese Republic | European Union Agency for Fundamental Rights
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